党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”在新的历史方位下，党中央进一步作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，这是关系到全面建成社会主义现代化强国的全局性、历史性的重大任务，是新时代“三农”工作的总抓手。2018年发布实施的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对推进实施乡村振兴战略作出了重要部署，明确强调必须破解人才瓶颈制约。为此，必须在处理好乡村振兴过程中面临的若干重点矛盾关系的基础上，发挥人力资本在持续积累和促进人才高效配置方面的重大作用。

一、乡村振兴必须处理好的若干关系

党中央提出乡村振兴的重大战略，通过中央一号文件为乡村振兴定方向、定思路，并制定了一系列关于乡村发展的重点任务和配套政策。如何确保这些思路和对策都落到实处、产生实效，这需要正确认识乡村振兴在新时代发展阶段的历史定位，并明确乡村振兴需要处理的矛盾关系。这些矛盾关系，既反映了乡村振兴战略各组成部分的地位和相互作用，又反映了乡村振兴战略和我国其他发展战略、政策措施之间的对立统一。根据习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要讲话精神，并结合乡村工作实际，可以从以下几个方面来理解乡村振兴面临的主要矛盾关系。

一是处理好长期目标和短期目标的关系。实施乡村振兴战略必须遵循农业农村发展的科学规律，结合中央制定的“农业强、农村美、农民富”的长期目标，科学规划、循序渐进、注重质量。当前，党中央已经明确了打赢脱贫攻坚战的三年行动计划，目标是到2020年实现约3000万农村贫困人口在现行标准下脱贫，消除绝对贫困。完成贫困人口精准脱贫的阶段性奋斗目标，是实现“农民富”的基本前提。因此，振兴乡村的长期目标要以阶段性目标和任务为依托，一件事接着一件事办，保持稳中求进的总基调，确保到2020年乡村振兴取得重要进展，到2035年乡村振兴取得决定性进展。

二是处理好顶层设计和基层探索的关系。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，乡村振兴，产业兴旺是重点，生态宜居是关键，乡风文明是保障，治理有效是基础，生活富裕是根本，摆脱贫困是前提。党中央已经明确乡村振兴的顶层设计，各地需要根据自身的“三农”发展实际情况，将具体的实施方案与本地农情民情结合起来，合理地确定本地的发展路径与阶段性目标，并将目标落到实处。习近平总书记强调，“改革重在落实，也难在落实”，“要投入更多精力、下更大气力抓落实”。改革开放四十年的发展历程已经表明，基层探索创新的能力越来越强，解决实际问题的办法越来越有针对性，抓改革、抓落实的思想基础、制度基础、组织基础也越来越牢固。当前实现乡村振兴战略目标的时间非常紧迫，而且没有任何捷径可走，必须激发基层勇于探索、真抓实干的热情，切实将中央“改革重在落实”的精神落到实处。

三是处理好充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的关系。实施乡村振兴战略，既需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又需要更好发挥政府作用。一方面，如果政府对乡村振兴的微观经济活动干预过多过细，忽视市场主体的积极能动性，可能会起到适得其反的效果。发展农业经济，提高农民收入，需要借助市场的力量，通过价格信号优化要素资源配置，调节供给和需求达成更高水平的均衡。另外，改革开放以来的经验表明，市场化有利于缩小城乡差距。充分发挥市场机制的作用，可以推动乡村振兴战略目标的实现。另一方面，乡村振兴过程中也会出现市场失灵，乡村环境污染和生态破坏便是市场失灵的有力例证。要更好地保障市场发挥决定性作用，就需要更好地发挥政府作用，完善规划方案和政策支持，加强市场监管和质量监督，充分借助法律手段保障参与乡村振兴各方的合法权益。

四是处理好增强群众获得感和适应发展阶段的关系。长期以来城乡和区域发展不平衡不充分，广大农村地区尤其是西部农村地区的民生短板和欠账很多，导致农民群众的获得感不强，这是影响乡村振兴战略群众基础牢固程度的重大问题。因此，必须坚持以人民为中心的发展思想，在教育、就业、医疗、社会保障和环境治理等公共服务方面实施一批重点工程，切实解决现阶段农民群众最关心最直接最现实的利益问题，提高农民群众在乡村振兴战略实施过程中的获得感。当然，改善公共服务和推进公共服务均等化，不能离开现阶段我国经济社会发展实际，不能搞不切实际的福利支出项目，以免误导农民群众产生过高福利预期。
  五是处理好乡村振兴战略与新型城镇化战略之间的关系。实施乡村振兴战略，乡村发展是根本目的，这就需要处理好乡村振兴与新型城镇化之间的关系。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，2017年GDP总量超过了82万亿元，其中第一产业增加值65468亿元，占全国GDP总量的比重下降到7.9%，大部分非农产业增加值在城镇地区创造，而城镇地区常住人口81347万人，占全国总人口的比重为58.22%，这意味着城镇地区不到60%的人口创造了全国近90%的GDP。实施新型城镇化战略，既有利于继续发挥城镇化作为推动经济持续健康发展的强大引擎作用，又能为解决农业农村农民问题提供技术和市场方面的支撑。通过不断提升城镇经济实力，进一步增强以工促农、以城带乡的能力，有利于加快乡村振兴战略的实现。在城镇化、工业化和信息化深度融合发展的新时代，适时提出乡村振兴战略，就是以振兴乡村经济社会为目标，统筹城乡资源布局，真正把以工促农、以城带乡、工农互惠、协调发展落到实处，并通过实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，统筹城镇和乡村两个大局，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供支撑。

二、人力资本对乡村振兴具有重要意义

要实现乡村振兴“农业强、农村美、农民富”的目标任务，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是总要求。人力资本具有自身的独特优势。培养亲农、支农和爱农的人力资本，引导和鼓励人力资本向乡村配置，提高人力资本配置效率，是统筹实现乡村振兴总要求的有效手段。
  第一，引导和鼓励人力资本向乡村流动和配置，提升农业劳动生产率，是实现“农业强”的必经之路。实现“农业强”的目标具有重大战略意义。现代意义上的经济强国必定是农业强国，必定能够牢牢掌控粮食安全的主动权，在对外开放和国际竞争中有效维护本国农业发展的利益。尽管我国第一产业增加值在改革开放以后保持了年均4.6%的增长速度，粮食产量连年稳步增长，主要农产品实现了较高的自给率，重要农产品人均占有率显著提高，但是新时期我国农业发展仍然面临着一系列的挑战。国内方面，长期以来依靠过剩农业劳动力投入、忽视环境代价的水土资源投入的农业发展模式难以为继，农产品供需矛盾在消费升级时代进一步突出；国际方面，我国自加入WTO以来，严格履行WTO承诺，基本形成了农业全面对外开放的格局，国内农业市场与世界市场的贸易联系越来越紧密，由此农业经济发展也暴露在全球经济风险当中，这迫切需要提升农业的对外开放水平和层次，增强农业经济抵抗国际经济风险冲击的能力。而农业经济统筹国内与国际两个大局、应对国内生产和国际市场两种冲击的根本之道在于提升农业劳动生产率，推动农业吸引和配置更高存量的人力资本。但是，城市倾向的投资与人才开发政策，吸引了农村劳动力和人力资本向城市流动，导致农业人力资本的积累存量增长缓慢，无法满足农业现代化的发展需要。因此，大力引导和鼓励人力资本配置到广阔乡村地区，是实现“农业强”的必经之路。
    第二，引导和鼓励人力资本向乡村流动和配置，大力推进乡村绿色发展，推广绿色生活模式，是实现“农村美”的重要着力点。实现乡村振兴，生态宜居是关键，而实现乡村生态宜居目标的根本出路在于乡村生产和生活方式的创新。在我国快速工业化过程中，一些粗放的工业生产模式扩散到农业经济领域，而传统的农村生活方式对自然环境的依赖度更高。随着农村人口消费结构中现代工业制造品比重上升，由此产生的生活垃圾也逐渐增多，对农村生活环境和江河面源造成了较为严重的污染。加之在粗放的农业经济发展模式下，农业生产活动所产生的废渣废水进一步破坏了农村自然生态环境的可持续发展能力。在实现“农业强”的过程中，推动建设宜居的农村环境，实现“农村美”的目标，需要通过技术创新和组织创新，改变农业生产投入模式和结构，改进农村生活方式。在现代经济社会，技术进步是技能偏向型的，新技术的发明、推广和应用，都需要较高的劳动者技能与之相匹配。要彻底改善农业和农村的环境面貌，必须依靠创新，通过发展高效生态农业，改善农村生活基础设施条件，实现农村生产和生活良性循环、相得益彰。与此同时，通过提升农村人口素质，倡导绿色环保的生活理念，从根本上改变农村传统的生活方式。
    第三，引导和鼓励人力资本向乡村流动和配置，降低农村贫困率，提高农村人口收入，是实现“农民富”的治本之策。农村人力资本积累是降低农村贫困发生率、提高农村人口收入的重要手段。研究表明，人力资本对农户收入增长的作用非常显著，总贡献达到38.57%。随着农户收入的持续增长，中国农村贫困发生率在2003～2010年间逐步降低，健康与人力资本所体现的人力资本对农村减贫具有显著的作用，其中健康的作用更明显。比较分析发现，农户作为农村经济的主体，在资本和要素积累方面还存在着较大的劣势。尤其是农村的贫困户与非贫困户相比，表现出如下特点：人力资本积累弱，教育和健康程度都存在显著劣势；对土地的依赖性强，非农就业比例低；物质资本和社会资本积累都不足；家庭劳动力比例低，人口抚养比高；家庭收入对地方经济发展的依赖程度较高。经济发展水平的提高，促进了农村人力资本回报的提高，就分类而言，农村人力资本对提高工资性收入的作用增强，而对非工资性收入的作用有所降低。市场经济条件下，农户的收入来源于生产与市场交换，而市场半径决定了生产的分工水平，并间接决定了农户在市场交换中能够获得的交易条件。因此，在全国广阔的农村地区的人均产出水平稳步增长、产业结构不断优化、农村医疗条件持续改善的条件下，积极推动农村地区人力资本积累，对于实现“农民富”的目标具有重要意义。

三、当前乡村人力资本积累和配置存在的问题

尽管人力资本对实施乡村振兴战略非常重要，但当前我国基层仍然存在一些深层次的问题，制约乡村人力资本的积累和配置。主要包括以下几个方面。
    一是乡村教育体系发展改革滞后，适应乡村振兴的人力资本积累难。人力资本的积累主要依靠正规学校教育、健康提升和在职“干中学”来实现，因此乡村振兴所需的人力资本也依赖于服务乡村的学校教育体系、公共卫生保障体系和劳动力市场高质量就业。但是，从我国乡村人力资本供给侧发展现状来看，人力资本积累难的主要矛盾体现在乡村教育体系发展改革滞后于乡村振兴的实践需要。近年来随着城镇化进程的加速推进和人口向城镇流动，乡村地区经历了较大规模的学校布局调整，城镇地区教育资源集中度越来越高，乡村学校办学规模大幅度下降。而且，学校数量减少幅度高于在校学生规模的减幅，导致学校规模和班级规模同步扩大，学生上学距离变得更远。也就是说，乡村地区学校布局调整在导致教育机构数量锐减的同时，还对农村教育质量带来了一定的影响。不仅农村基础教育面临考验，有些地区农村职业教育的目标开始转向培养非农部门的职业技能，逐渐偏离了农业和农村方向，致使适应农业和农村发展需要的技能型人才培养逐渐滞后于现代农业发展的需要，现代职业农民的培养体系还存在较多的短板和缺陷。
    二是乡村人力资本回报仍然相对偏低，人力资本向乡村配置的难度较大。人力资本回报水平是引导人力资本配置的关键因素。在农业经济占主导地位的经济发展阶段，农业生产更多地依靠投入原始劳动力，人力资本的重要性无法在传统农业生产模式下体现出来，人力资本配置也没有边际上的效率改进意义。随着工业化进程加速和资本深化，工业部门对人力资本的需求不断增加，人力资本回报也显著高于农业部门，由此激励人力资本加速积累并向工业部门转移。改革开放以来的经验事实也表明，城镇地区工业扩大再生产带动农村剩余劳动力大规模向城镇非农部门转移，城镇地区的教育回报率也显著高于农村。此外，教育还为农村人口提供了突破城镇户籍限制的可能，因此农村居民有充分的激励获取教育，并向城镇地区转移，从而改变其经济处境。大量劳动力向城镇地区非农部门配置转移，尽管改善了总体经济效率，但也造成了乡村人力资本配置不足、农业劳动生产率长期增长缓慢的后果。加之广泛存在的城乡劳动力市场分割和社会保障制度城乡二元分割，人力资本配置到乡村的机会成本越来越高，振兴乡村所需人力资本的配置激励相对城镇非农部门仍然不足，极大地限制了乡村人力资本的有效配置。

三是农村市场基础设施不健全，农业信息化建设滞后，人才的配置能力在很大程度上受到农村市场半径的制约。舒尔茨认为，配置能力是指应对经济非均衡状态的能力，包括失业率的变化、地理和职业维度上的工作转移及其激励的变化，这种配置能力具有较高的市场价值和回报。而且，经济非均衡程度越高，配置能力发挥作用的市场范围越广，配置能力给劳动者带来的市场回报也越高。但是，在我国乡村振兴战略实施过程中，还存在着市场基础设施建设滞后、乡村大市场还有待进一步整合的问题，其中最为突出的是受到农业信息化条件的制约。信息技术作为一种通用型技术，被广泛应用到现代农业生产的方方面面，在提高农业全要素生产率方面发挥着关键作用。首先，信息技术有利于降低农业技术的传播成本，加速农业技术在农业生产过程中的推广和应用；其次，信息技术有利于降低农业产品市场供需信息的传递成本，并降低市场风险；最后，信息技术有助于优化农业生产要素的配置结构，提高农业生产要素配置效率。研究表明，农业信息化对农业全要素生产率存在着明显的门槛效应，当农村人力资本积累水平较低时，农业信息化对全要素生产率增长产生有限的不显著的正影响；随着农村人力资本水平持续提高，农业信息化对全要素生产率增长的显著正向作用开始得以体现，而且趋于增强。
    另外，乡村社会治理现代化水平有待提升，乡村人才发展制度环境还有待完善。乡村社会治理环境是影响乡村人才发展的软环境，在一定程度上决定了人才是否能够下得去、留得住和用得好。改革开放以来，乡村社会的治理方式和治理目标也发生了重大转变。传统依赖于熟人社会网络的治理方式，开始向以契约和法律为主的治理方式转变。然而，大量乡村人才向城市转移，削弱了乡村有效治理的现实基础，乡村人才可持续发展的制度基础仍然薄弱。因此，破解人才瓶颈制约，优化乡村人才发展制度环境，成为强化乡村振兴人才支撑的迫切之举。这可以从中央出台的鼓励高校毕业生面向基层就业的政策效果来加以分析。早在2000年前后，一些省份（如浙江、辽宁等）开始尝试引导和鼓励高校毕业生面向基层就业，此后逐渐上升为全国性的政策。但由于高等教育扩招政策刚刚实施，全国大学毕业生规模比较小，还无法满足城镇经济社会发展的需要，一些地区零星实行的大学生到基层就业的政策并没有形成较大的社会影响力。由于中央对“三农”问题日益重视，大学生基层就业政策开始向全国普遍推广，河南、四川、山西、吉林等地先后推广大学生村官政策。随着高等教育扩招政策的逐步实施，大学招生规模快速扩张，大量毕业生在短期内迅速涌入劳动力市场，大学生就业难的问题也逐渐浮出水面。与此同时，广大基层单位、艰苦边远地区和广大农村地区对大学毕业生的需求越来越强烈。积极引导和鼓励高校毕业生到基层就业，到艰苦边远地区和广大农村地区就业，有利于建立与社会主义市场经济体制相适应的高校毕业生面向基层就业的长效机制。2005年，中央出台《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，明确提出要有计划地选派高校毕业生到农村服务，每年招募2万名左右的高校毕业生，安排到乡镇开展支教、支农、支医和扶贫工作；进一步扩大选调生的规模，国家每年有计划地选拔一定数量的应届优秀高校毕业生到农村乡镇等基层单位就业。作为国家引导人才向农村地区流动政策的一部分，大学生村官政策在实施中遇到了一定的难题，主要是大学生村官的工作生活遭遇了一些困难，包括待遇标准偏低、身份处境尴尬、推动农村工作比较艰难、所学专业技能偏离“三农”发展需要，大学生本人对前途发展出现困惑，进而影响了大学生乡村就业稳定性和相关支持政策的有效性。党的十八大以来，党中央更加重视解决“三农”工作面临的人才瓶颈。2016年，中央出台《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的意见》。比较中央2016年与2005年出台的这两份文件，可以看出中央在引导和鼓励人才向乡村流动方面的政策思路变化。与2005年文件重在支持和鼓励不同，2016年的文件明确提出要坚持服务基层和培养人才相结合，坚持市场主导和政府推动相结合，坚持政策支持和完善服务相结合

四、以人力资本推动乡村振兴的政策建议

习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调，要“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园”。实现乡村振兴战略目标，必须加强乡村人力资本积累，改善人力资本配置，提高人力资本回报，实现人力资本与农业经济高质量发展的良性循环。

一是要加大农村教育供给侧改革力度，为现代职业农民的培养奠定坚实基础。实现农业现代化需要引入更高的畜牧养殖和蔬菜瓜果种植技术水平，发展订单农业，严格执行质量控制，这一切都离不开有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，而新型职业农民的培养需要优先发展乡村教育事业。首先，要加快乡村地区公办学校的标准化建设，强化乡村学校师资力量，不断提升乡村学校的办学质量；其次，要加大乡村职业教育的投入力度，推动职业院校结构调整和城乡优化布局，以县城职业教育中心建设带动乡村现代职业教育体系建设，为实施乡村振兴战略培养大量懂农业技术、懂农产品市场经营的职业农民。

二是要深化农村劳动力市场制度改革，完善现代职业农民制度保障网络体系，不断提高职业农民的就业质量。实现高质量就业有助于解决就业结构性矛盾，助推人力资本深化，并有效应对市场分割与就业形态多元化挑战，因而是解决就业领域问题的根本途径。计划经济时代形成的城乡劳动力市场制度性分割，严重阻碍了城乡劳动力市场制度一体化建设，造成广大农村人口的社会保障缺失。近年来在中央政府的大力推动下，社会保险全覆盖目标逐渐实现。研究表明，中国“统账结合”的社保运作模式有利于人力资本投资。因此，加大农村社会保障覆盖力度，有助于提高职业农民的人力资本投资激励，从而实现更高的就业质量。

三是要完善支持返乡劳动力创新创业的政策体系。大量返乡农民工较长时间在城市地区工作和生活所积累的人力资本，是支农、亲农、爱农的人力资本，也是乡村振兴的重要力量。积极引导返乡劳动力创新创业，有助于推动城乡人力资本再配置，提升乡村振兴的实效。因此，要大力破除制约返乡劳动力创新创业所面临的市场、金融和土地要素约束，完善乡村创业公共服务体系，通过产业转移、产业升级和产业融合带动返乡农民工创业。
    四是要有针对性地实施乡村人才工程，为乡村治理注入更强的生机和活力。改革开放以来，新观念和新技术在城市地区广泛传播，但是在广阔的乡村土地上，新观念和新技术的推广还需要继续努力。进入新时代，我们要在吃透中央政策精神的基础上，结合地方社会发展实际，创新治理思维，科学合理地规划乡村的发展路径，并将中央的政策落到实处。受教育水平较高的人才，大多具有思想解放、头脑灵活、解决非平衡问题的能力强等特点。将更多人才配置到乡村干部队伍，能够有效地改善乡村领导班子的人才结构，大力促进乡村社会治理能力和治理水平的现代化。
    五是要完善农村经济的服务网络体系，更好地服务于农业生产者。农村产业发展和兴旺，离不开繁荣的中间服务供应，包括农产品的保鲜储存、快速运输、技术指导、数字化信息传递等等。从现代产业发展的历程来看，中间产品生产部门的出现，是产业分工和演化的产物。在传统的农业生产模式下，农业生产者的收益水平主要取决于农业生产技术和下游的市场需求规模，并不依赖于上游的中间品供给。随着现代农业生产模式的崛起，中间投入品对农业发展越来越重要。新经济地理学的研究表明，在城市地区，中间产品对城市生产厂商非常重要，城市规模对异质性厂商产生了较大的筛选效应，高效厂商通过降低价格来扩大市场份额，迫使低效厂商逐渐退出市场，而大城市制造业对中间产品和服务的需求带来了中间品供应商的集聚。近年来兴起的服务于“农超对接”的农民合作社组织，对推动农产品供给体系优化有重要意义，需要政府加大政策扶持力度。因此，要大力发展服务于农村经济的中间网络体系，积极推动农业经济高质量发展。

（来源：中国高校社会科学）